第一章绪论
宋朝政府性的社会救济可分为灾荒期间救济和平时救济。虽然宋朝政府的灾荒救济不是文章所要谈论的问题，但它却是不可逾越的。所有的救济措施的产生都是源于灾荒。
社会救济的研究的产生对宋朝人口问题的思考。
宋朝以前，中国的人口数量最高值一直都在六七千万左右徘徊。宋朝人口剧增，崇宁元年（1102年）的北宋全国总户数达到了2026万户。如果按照一户五口来计算，全国人口总数可以达到1亿以上。而南宋中期的嘉定十六年（1223年），户数为1267万户。 按照上文的算法全国人口的总数也在6000万以上。虽然这些人口总数都是一些近似值，但是，即使把数字统计的误差估计到正负百分之十，这些数字仍然是很庞大的。不管怎么，这些数字所体现的人口规模在中国来说是空前。而宋朝的疆域又大大小于前代的汉唐，这就造成了宋朝人口的高密度。
邓云特在《中国救荒史》讲到“两宋灾害频度之密，盖与唐代相若，而其强度与广度则更过之”。 如此频繁的灾害与地理上的高密度人口相重叠，所产生的后果和影响是很可怕的。
这里我们对经常威胁中国农民的两个主要自然灾害作个一般性比较，这在宋朝也不例外。这两个主要灾害一个是降水过少，另外一个是降水过多。在邓云特的统计中这两个灾害的发生次数在宋朝分别是第一位和第二位。洪水的显著特点是其爆发的突然性和破坏性，而干旱则是逐渐形成的，慢慢的毁坏生产基础设施。无论过程如何，在某种程度上后果都是一样的，都表现为食物短缺、人口流离、耕畜和种子储备的减少。
所以政府最直接也是最有效的救济就是进行食物的救济。正因为如此，两宋政府一直十分重视仓储的建设。当然宋朝也有实力完成这样的粮食储备，成熟期短和适应性强的占城稻的引进，使人们得以推广稻谷的栽培并广泛增加二熟制的运用。
《宋史》卷一百七十六《食货志上四》说，汉有常平仓，隋有义仓，都是“利民之良法”。而“义仓以备凶灾”，是赈救灾民的主要储备。“周显德重，又置惠民仓，以杂配钱分数折粟贮之，岁歉，减价出以惠民”。宋代的制度继承了前代这些基于“利民”考虑的仓制，“兼存其法焉”。
宋太祖承五代之乱，海内多事，义仓制度废弛。乾德初年，诏令诸州于各县置义仓。“民饥欲贷充钟食者，县具籍申州，州长吏即计口贷讫，然后奏问”。随后因输送烦劳，这一制度未能坚持。淳化三年（992年），京畿丰收，分遣使臣“增价以籴，虚近仓贮之，命曰‘常平’，岁饥即下其直予民”。宋真宗咸平年间，有臣下建议福建“增置惠民仓”，于是“诏诸路申淳化惠民之制”。景德三年（1006年），“言事者请于京东西、河北、河东、陕西、江南、淮南、两者皆立常平仓”，根据年景适当籴粜以平抑粟价，以救助“灾伤州郡”。天禧四年（1020年），“荆湖、川陕、广南皆增置常平仓”。后来朝臣或有建议“复义仓”者，宋仁宗曾经“命天下立义仓”，然而不久 “复罢”。对于义仓置废，朝廷数次发生争议。实际的政策也多有反复。
即使政府采取了措施，减轻了灾害带来的危害性，但是还是会对受灾人口带来或多或少的影响。当这些措施渐渐不足，或者不复存在的时候，形势仍然会变得很严峻的。这一转折点的标志就是当粮食储备用尽，受灾人口开始寻找食物的替代品——野菜、草根、树皮等——的时候。如果这一切也被耗尽之后，受灾人口唯一的选择就是离开，形成了流民。
政府的官员们的确有很多理由担心大量人口的无控制的转移。除了威胁社会秩序和治安之外，放弃耕作的农民在农业生产上留下了危险的空白。由于人口外出逃荒，劳动力枯竭，耕作者少，所以田地荒芜，即使灾害结束仍然是收成无望，在这种情况下，人们更加不愿意回乡了，更愿意留在各方面都要吸引人的富庶地区。久而久之，他们就成为了不同于因为灾荒而需要救济的人，则是因为在当地没有财产没有社会背景只能等待救济的社会下层。涉及对这类人的救济就是所谓的平时救济。
救济人群进行准确的划分是很必要的。平时救济主要对象就是社会贫困人口和社会弱势群体。就其性质而言，有着明显的福利性质，是政府福利性的救济。
按照现今社会学的定义，贫困是指在一定环境条件下，人们在长时期内无法获得足够的收入来维持一种生理上要求的、社会文化可接受的和社会公认的基本生活水准的状态，而生活于这种状态中的人就是属于贫困人口。就宋朝而言，有两种人可以归入贫困人口，一是穷民，一是贫民。具体而言，包括两部分人群：鳏寡孤独无依靠者，残废疾病难以为生者，这些人是贫困人口中的赤贫者。绍兴十三年（1143年）九月，高宗对大臣们说：“诸处有癃老废疾之人，依临安例，令官司养济。穷民无告，王政之所先也。” 。 除此之外，有相当多的人口虽可勉强维生，而一旦灾荒来临或赋税沉重，不少人便会沦为赤贫，这些人属于生活在贫困线以下的人，就是所谓的“贫民”。
社会弱势群体是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处在不利地位的人群。 在宋朝，社会弱势群体主要包括两部分人：一是老人，一是儿童。在传统社会中，老人和儿童由于自然和社会两方面的原因，在社会竞争中无疑处于不利地位，在资源占有与财富分配方面处于绝对劣势。宋朝也不例外。在平时，老人由于劳动能力的丧失，往往成为家庭的负担，从而沦为社会救济的对象。儿童也是如此，由于贫困，许多家庭不得不采取杀婴、弃婴的办法来维持现有人口的基本生存。
第二章 济贫仓种——广惠仓
救济这样的人最直接最有效的办法仍然是食物救济，但这是一项长期的工作，已经不能依靠为应付临时灾荒而设立的常平仓、义仓等仓种，而需要一个专门的仓种有针对性地进行救济。
宋仁宗时，设置“广惠仓”，为宋朝所首创仓种。范祖禹说：“朝廷自嘉佑以前，诸路有广惠仓以救恤孤贫” 。 但是始于何时，并未明言。乾道五年（1169年）十二年知成都府晁公武言：“成都父子天圣间知府韩亿于本府南仓创永利敖，每岁出粜以六万硕为准，以拯贫民。自二月一日粜卖至八月终止，又有拘收到户绝官田广惠官米岁给养病贫民。” 但此时只是部分地区各自创设，并未普及。到嘉佑二年（1057年）八月，采纳韩琦之建议，正式令诸路广置广惠仓。
马端临在《文献通考》中详细的记载了此事：
初，天下没入户绝田，官自鬻之。枢密使韩琦请留勿鬻，募人耕，收其租别为仓贮之，以给州郡郭内老幼贫瘠不能自存者，领以提点刑狱，岁终具出内之数上之三司。户不满万，留田租千石，万户倍之，户二万留三千石，三万留四千石，四万留五千石，五万留六千石，七万留八千石，十万留万石。田有余，则鬻如旧。四年，诏改隶司农寺，州选官二人主出纳，岁十月遣官验视，应受米者书名于籍。自十一月始，三日一给，人米一升，幼者半之，次年二月止。有余乃及诸县，量大小均给之。
“广惠仓”设置，形式上有几成“常平仓”和“义仓”的迹象，由于隶属司农寺，广惠仓常常与常平仓相混，共称为常平广惠仓。然而其直接目的，是“给州郡郭内之老幼贫疾不能自存者”。首先救助“州郡郭内”的困难人群，“有余乃及诸县”，这样的原则，是世代得以承袭的。
宋神宗熙宁二年（1069年），制置三司条例司上言：“诸路常平、广惠仓钱谷，略计贯石可及千五百万以上” 。 可见广惠仓的管理是有效的。不过，条例司指出“常平、广惠之物，收藏积滞，必待年俭物贵然后出粜，所及者不过城市游手之人”。又指出诸路常平、广惠仓钱谷为利未博，提议应当随市贵贱粜籴，仍以见钱，依陕西青苗钱例，愿预借者给之。具体措施是，量诸路钱谷多寡，分遣官提举，每州选通判幕职官一员，典干转移出纳，仍先自河北、京东、淮南三路施行，俟有维推之诸路，“其广惠仓除量留给老疾贫穷人外，余并用常平仓转移法”，这一主张得到皇帝的认可开始推行。
这一改动使得广惠仓的作用面有所拓宽。不过，其原则和前提仍然是“广惠仓除量留给老疾贫穷人外……”，对于社会贫困人口和社会弱势群体的救助，还是得到了充分的重视和必要的保障。
《宋史》卷一百七十八《食货志上六》在关于“振恤”的内容中写道：
神宗即位以来，河北诸路水旱荐臻，兼发籴便司、广惠仓粟以振民。熙宁二年，赐判北京韩琦诏曰：“河北岁比不登，水溢地震。方春东作，民携老幼，弃田庐，日流徙于道。中夜以兴，惨怛不安。其经制之方，听便宜从事，有可以左右吾民者，宜为朕抚辑而振全之，毋使后时，以重民困。”。而王安石秉政，改贷粮法而为借助，移常平、广惠仓钱斛而为青苗，皆令民出息，言不便者辄得罪，而民遂不聊生。又诏卖天下广惠仓田。自是先朝良法美意，所存无几。哲宗虽诏复广惠仓，既而章惇用事，又罢之，卖其田如熙宁法。常平量留钱斛，不足以供振给，义仓不足，又令通一路兑拨。于是诏圣、大观之间，直给空名告敕、补牒赐诸路，政日以隳，民日以困，而宋业遂衰。
反对派在对于王安石变法进行攻击时，广惠仓制度实际上的破坏，也成为口实之一。不过，广惠仓所体现的“先朝良法美意”，可能确实是有益于社会福利事业的进步的。
广惠仓是宋代独有的仓制。这一制度，自北宋至南宋都曾经施行。不过，数百年中，间有废弛。南宋时期的广惠仓似乎只在部分地区发生作用。
“诏天下置广惠仓，使老幼贫疾者皆有所养，累朝相承，其虑民也既周，其施于民也益厚”的说法，体现了广惠仓对于社会救济的作用。不过，所谓“累朝相承”并不完全符合史实。
《宋史》卷四百十三《赵必愿传》说，赵必愿于南宋端平元年（1234年）以直秘阁治婺州，“立淳良、顽慢二籍”分别管理民户，劝善惩恶，宽减税收，所行善政中，还包括“措置广惠仓及诸仓积谷”。《宋史》卷四百一十五《黄畴若传》说，黄畴若知成都府时，曾经“籴米十五万石有奇，足广惠仓之储”。黄畴若宋孝宗淳熙五年（1178年）举进士，本传记载有宋宁宗开禧元年（1205年）“都城火，畴若应诏上言”事，可知他在成都“足广惠仓之储”事迹，也是地方广惠仓在南宋中期依然存在的历史记录。
广惠仓在其创立之初，即“以给州县郭内之老幼贫疾不能自存者”为宗旨，但实际上，救济范围可能要比这更宽广一些，如范祖禹说是“救恤孤贫”，曾公亮说是“廪食穷独”，晁公武说是“岁给养病贫民”，都是说明是专对郭内贫民的。总的说来，广惠仓是宋朝仓制中专为济贫而设立的仓种，与其他仓种主要以备荒为主有着明显的区别。
第三章 收养救济贫困人口的常设机构
有了广惠仓为救济提供物质基础，宋朝政府同时也设立各种济贫机构来满足不同救济人群的需要。其中的代表为居养院、安济坊和漏泽园，正所谓“鳏寡孤独，古之穷民，生者养之，病者药之，死者葬之，惠亦厚矣”。《宋史》卷一百七十八《食货志上六》原注写道：“若丐者育之于居养院；其病也，疗之于安济坊；其死也，葬之于漏泽园，遂以为常。”所谓“居养院”、“安济坊”、“漏泽园”，是职能不同的社会福利机构。
居养院的前身是宋朝仿唐制而建立的悲田福田院。 据《宋史》卷十九《徽宗本纪一》记载：“（崇宁元年）九月戊子，京师置居养院以处鳏寡孤独，仍以户绝财产给养。”《宋史》帝纪中涉及“居养院”的资料，还有卷三十八《宁宗本纪二》：“（嘉泰三年十一月）庚寅，复置福田、居养院。”
元符元年（1098年），宋朝政府颁布了居养法：“诏鳏寡孤独乏不能自存者，以官屋居之，月给米豆，疾病者仍给医药。” 但是所设立的机构并没有以“居养院”为名，直到崇宁五年（1106年）“安济坊、漏泽园并已蒙朝廷赐名，其居养鳏寡孤独等亦乞特赐名称。诏依京西、湖北以居养为名。诸路准之”。居养院得到蓬勃发展还是开始于崇宁年间（1102年——1106年），此时居养院设置范围空前广泛，成为了专门的惠养鳏寡孤独的济贫机构。
“安济坊”的创置，始于宋徽宗崇宁元年（1102年）。在这之前，各地基本上没有专门的病坊，养病之责由福田院和居养院共同承担。由于是贫、病皆养，而这些在城市里建立的收容中心和难民营的混乱、肮脏和拥挤状况必然会助长各种传染病的传播，甚至会导致疾病互相传染，难以控制。贫、病分养，成为当时的现实需要。
《宋史》卷十九《徽宗本纪一》记载：“（崇宁元年八月）辛未，置安济坊养民之贫病者，仍令诸郡县并置。”开始在京师首创，随后命令在各地推广。又：“（十一月）辛卯，置河北安济坊。”
洪迈《夷坚志》支乙卷四《优伶箴戏》说到“安济坊”的作用：“不幸而有病，家贫不能拯疗，于是有‘安济坊’，使之存处，差医付药，责以十全之效。”看来，“安济坊”专门救治贫民患者的性质是明确的。所谓“使之存处，差医付药”，实现了实际上的住院治疗。
漏泽园，即公共墓地，用以安葬客死他乡和贫无以葬者。宋朝设置漏泽园的开端见于真宗时期，“天禧中，于京畿近郊佛寺买地，以瘗死之无主者。瘗尸，一棺给钱六百，幼者半之；后不复给，死者暴露于道。嘉祐末，复诏给焉。” 到了神宗元丰年间（1078——1085年）宋朝政府正式下诏：“令逐县度官不毛地三五顷，听人安葬。无主者，官为瘗之；民愿得钱者，官出钱贷之；每丧毋过二千，勿收息。” 这一举措标志着漏泽园制度的正式形成，只是此时尚未以“漏泽园”命名之。此后，类似的诏令不断颁布，制度日益完善。如“开封府界僧寺旅寄棺柩，贫不能葬，令畿县各度官不毛地三五顷，听人安厝，命僧主之。葬及三千人以上，度僧一人，三年与紫衣；有紫衣，与师号，更使领事三年，愿复领者听之。” “在园中置屋，以为春秋祭奠，听其亲属享祀。官委德行僧二员主管，月给各支常平钱五贯、米一石。瘗及二百人，官府察明，申朝家给赐紫衣师号赏之”。
漏泽园在各地普遍设置起来，仅临安府的钱塘、仁和两县就有“漏泽园一十二所”。
对于上述的几种济贫机构，宋人一般多持肯定态度，认为这是实行仁政的表现。但是也有人持反对意见。认为这些措施有过分之嫌，消耗国家大量的人力物力财力，而有养成“骄民”之嫌。陆游的一段评论最具有代表性：
崇宁间初兴学校，州郡建学，聚学粮，日不暇给。士人入辟雍，皆给养，一日不可缓，缓则谓之害学政，议罚不少贷。已而置居养院、安济坊、漏泽园，所费尤大。朝廷课以为殿罪，往往竭地方之力，仅能枝梧。谚曰：‘不养健儿，却养乞儿。不养活人，只管死尸。’盖军粮乏，民力穷，皆不问，若‘安济’等有不及，则被罚也。
我们并不否认因为一些人为原因宋朝的济贫机构也产生过负面影响，但是我们应该看到这些问题都是在操作过程中的技术性问题，并不是制度本身的问题。
第四章 对弱势群体的救济——养老、慈幼
在任何一个社会中，社会弱势群体都是存在的，对他们的照顾和救济，是社会救济体系中一个重要组成部分。对这些人救济程度的高低，是衡量一个社会文明进步程度的表现。宋朝政府对于社会弱势群体的救济主要体现在养老和慈幼上，这方面的救济多为长期性的，有着很明显的社会福利性质。
中国古代社会一直都有尊老、养老的美德和传统，各朝各代的统治者都将尊老作为自己所推崇的基本道德原则。但当时对老人的养体现出尊老的象征意味，属于“礼”的范畴。与此相比，宋朝的养老已远远超出了“礼”的范围，有着更为广泛的社会救济甚至社会福利性质的现实意义。
宋朝的养老主要体现在贫病且无依靠的孤寡老人一般由专门的机构进行收养，给予专门的救济，在灾荒年份往往也能得到优先救济。同时，对于较为年长的老人平时也会给予一定的特殊照顾，不过这种特殊照顾与传统意义上的尊老相距不远，更多的是一种象征意义，以表示对于前代养老尊老传统的继承和发扬。
仅以北宋前期为例，我们就可以看到：宋太祖开宝五年（972年）春正月，“前卢氏县尉鄢陵许永年七十有五，自言父琼年九十九，两兄皆八十余，乞一官以便养。因召琼厚赐之，授永鄢陵令”。
宋太宗太平兴国八年（983年）春正月，“诏令州县长吏延问高年耆德”。 端拱元年（988年）春正月，宣布：“民年七十以上赐爵一级。”淳化三年（992年）三月，“赐高年白金器皿。”四年（993年）二月，“召赐京城高年帛，百岁者一人加赐涂金带”。
宋真宗咸平二年（999年）十一月，“赐京城父老衣帛。”十二月，“赐澶州父老锦袍、茶帛”。五年（1002年）十一月，“白州民黄受百余岁，赐粟帛”。“十二月壬午，赐京城百岁老人祝道馃爵一级”。景德元年（1004年），秋七月，“益都民李仁美、国凝母皆百余岁，诏赐粟帛”。二年（1005年）十二月，“对京畿父老于长春殿，赐帛有差”。四年（1007年）春正月，次中牟县，“赐父老衣币，所过如之。”二月甲申，“御五凤楼观酺，召父老五百人，赐饮楼下。”大中祥符元年（1008年），“二月壬辰，御乾元门观酺，赐父老千五百人衣服”。十月，宴泰山父老于殿门，“赐父老时服、茶帛。”三年（1010年）闰二月：“赤县父老本府宴犒，年九十者授摄官，赐粟帛终身，八十者爵一级。”八月，“乙亥，河中府父老千七百人来迎，上劳问之，赐以緡帛”。四年（1011年）二月，“大宴群臣于穆清殿，赐父老酒食衣币”。七年（1014年）三月，“青州民赵嵩百一十岁，诏存问之”。天禧元年（1017年）六月，“父老年八十以上赐茶帛，除其课役”。
宋仁宗皇祐元年（1049年），“冬十一月丙申诏：河北被灾民八十以上及笃疾不能自存者，人赐米一石、酒一斗”。 嘉祐四年（1059年）冬十月，诏：“民父母年八十以上，复其一丁。”五年（1060年）十二月，“补诸州父老百岁以上者十二人为州助教”。
宋神宗熙宁二年（1069年）五月，“台州民延赞等九人，年各百岁以上，并授本州助教”。
此后的实例还有很多。
这些都是对有人照顾的老人的优惠或福利措施。而两宋时期，对孤寡老人的救济、收养都是由各种综合性济贫机构，如福田院、居养院、养济院等完成的。这些机构主要负责对所谓的老弱残疾、鳏寡孤独之类的救济照顾。老弱不用说，鳏寡孤独也多是些丧失生活能力无人赡养的老人，也就是说，老人在各种济贫机构中的比例是很高的。
《宋史》卷五《太宗本纪二》记载，淳化元年（990年）春正月戊寅朔，改元，在文武百官加勋、贵族子弟赐官的同时，亦“赐鳏寡孤独钱”。宋徽宗崇宁元年（1102年）“九月戊子，京师置居养院以处鳏寡孤独，仍以户绝财产给养”，则已经与临时随意宣布的“赐鳏寡孤独钱”的做法明显不同，而标志着设立专门机构以给养鳏寡孤独的制度的形成。
在特殊的背景下，如灾异发生时，鳏寡孤独等人遭遇更严酷的生存压力。开明的统治者在这样的条件下，会考虑到给与他们特殊的愍恤。《宋史》卷一百七十八《食货志上六•振恤》记载，南宋孝宗淳熙八年（1181年），就曾经因严重的自然灾害，诏令：“去岁江、浙、湖北、淮西旱伤处已行振粜，其鳏寡孤独贫不自存、无钱收粜者，济以义米。”
宋真宗景德年间官直史馆兼崇文院检讨的陈彭年作《大宝箴》献上，其中多有对于德政原则方面的规劝。例如：
即庶而富，教化乃施。慈俭之政，富庶之基。鳏寡孤独，人之所悲。发号施令。宜先及之。黄发鲐背，心实多知。左右侍促，何尚于兹。
其内容在于标榜德治，强调“教化”的作用，而“慈俭之政，富庶之基”云云，申明了王道之政的基本原则。所谓“黄发鲐背，心实多知。左右侍促，何尚于兹”，宣传了尊老的意义。而我们这里所特别注意的，是对于鳏寡孤独实行特殊政策的必要性的说明：“鳏寡孤独，人之所悲。发号施令。宜先及之”。
这一认识，其实在历代政治家实践中都有或多或少的体现。而陈彭年如此明确的文辞，则是很少见的。
《宋史》卷十六《神宗本纪三》的赞语中，说到“察民隐，恤孤独，养耆老，振匮乏”。其实，这些对于宋神宗治国方针的美誉，都涉及民政，也都涉及社会福利政策。宋神宗时代除了通常的灾民赈济外，熙宁六年（1073年）十一月“丙寅，大雪，诏京畿收养老弱冻馁者”，元丰二年（1079年）五月“乙酉，诏：安南军死事孤寡廪给之” 等，都可以看作“察民隐，恤孤独，养耆老，振匮乏”的实例。
地方行政官员对于鳏寡孤独推行特殊优恤政策的情形，可以由马光祖事迹得以体现。《宋史》卷四百一十六《马光祖传》记载，马光祖曾经拜户部尚书兼知临安府、浙西安抚使，又任沿江制置使、江东安抚使、知建康府兼行宫留守兼节制和州无为军安庆府三郡屯田使，“始至官，即以常例公用器皿钱二十万缗支犒军民，减租税，养鳏寡孤独无告之人，招兵置砦，给钱助诸军婚嫁。属县税折收丝棉绢帛，倚阁除免以数万计。兴学校，礼贤才，辟召僚属，皆极一时之选”。《宋史》的执笔者称赞马光祖“剸制浩穰，风绩凛然”，“威惠并行，百废无不修举”，“逮今遗爱犹在民心”。
中国传统社会历来都流行着多子多福的思想，这是对家庭内部救济模式的一种理想化反映。但是在宋朝，杭州甚至整个东南地区都流行“生子不举”，则是民间自发控制人口数量的行为。
“生子不举”就是父母溺杀婴儿来控制子女数量，没有所谓的性别歧视，无论男孩女孩都是一样。当时人们的理想子女数为二个男孩一个女孩，如果超出了这个范围，“至第四子，则率皆不举。” “生子不举”之风的盛行，让宋朝朝廷不得不采取相关的措施来阻止，但是“以立禁赏，顽愚村乡习以为常，邻保亲族皆与之隐。” 究其流行原因，对于下层家庭来说，生下一个本来不想要的孩子，意味着又多了一张吃饭的嘴，还有沉重的身丁钱负担。宋元普遍存在的诸子平均分产行为也让本来就不多的遗产将被分得更细。究其性质而言，可以看成完全是一种民间以人为的因素来控制家庭人口增长的行为。不过溺婴的现象大多发生在乡村，而杭州的市民则倾向于将新生儿遗弃在大街上。
弃婴现象的频繁出现，以至于朝廷不得不出面干预。马可•波罗在他的行纪中写道：“其国诸州小民之不能养其婴儿者，产后即弃，国王尽收养之。记录各儿出生时之十二生肖以及日曜，旋在数处命人乳哺之。如有富人无子者，请求国王赐给孤儿，其数惟意所欲。诸儿长大成人，国王为之婚配，赐之俾其存活，由是每年所养男女有二万人。” 这其中提到的所养之处就是宋朝设立的专门收养弃婴孤儿的机构，如“婴儿局”、“慈幼局”和“慈幼庄”等。这些机构的目的就是救济遭到遗弃和成为孤儿的儿童。
在北宋时期，慈幼并没有从其他的济贫机构中分离出来，形成专门的机构。而那时承担此责任的是福田院、居养院、广惠仓等济贫设施。“朝廷自嘉佑以前，诸路皆有广惠仓以救恤孤贫，京师有东西福田院以收养老幼废疾。”福田院负责收养京师老幼，广惠仓负责赈济州县郭内老幼贫乏不能自存者，两者都是老幼合在一起共同赈济。
而这些措施是针对杀婴弃婴现象出现以后的一种补救性救济。宋朝政府为了杜绝这一现象的不断发生也同样采取了预防性救济措施。如上文所述，造成弃婴和孤儿的原因归根结底都是因为贫困。宋朝政府为了从源头上杜绝而采取的救济措施主要有两个方面，一为蠲免身丁稅，为民户举子创造条件；二为胎养助产。
北宋时期，不少地区已有杀婴之俗，但未见蠲免丁稅的记载。直到绍兴十三年（1143年）七月，才首次施行：“壬申，诏两浙民户丁盐钱多欠负者，其除之。先是，上欲蠲浙西下户田租，而秦桧言豪民多分立小户，难以概免。若蠲丁盐税，则实惠正及下户。上可之。且曰：‘民间所以不觉子者，正以是也，朝廷法禁非不严，终不能绝，其本乃在于此”。此后，乾道七年（1171年），又两次蠲免身丁钱，以助民举子。
此外，宋朝政府还通过免除孕妇夫役的方式助民举子。绍兴十一年（1141年）三月，知邵武军王洋奏请：“乞乡村之人，无问贫富，凡孕妇五月，即经报申县，专委县丞注籍，其夫免杂差役一年……乃诏户部措置（施行）”。
宋朝最早的胎养助产一般都追述到高宗绍兴八年（1138年）。该年五月，宋朝政府正式下诏，在全国范围内行胎养助产令，禁止民间生子不举的杀婴陋习。其令曰：“禁贫民不举子，有不能育者，给钱养之”。
第五章 结论
宋朝在社会救济方面特别是在对贫困人口和社会弱势群体的救济所取得的成就，无论在数量和质量上都是超越前代的。即便是以后的元、明、清三代，所采用的各种救济措施大都开创于宋朝或在宋朝形成。可以说，宋朝的社会救济制度，在中国古代社会中居于承前启后的重要地位，它开创了中国古代社会后期的社会救济的总体格局。
宋朝以前，政府性的社会救济特别是针对平时救济远不如两宋发达。往往只关注于灾荒，而平时的济贫则在一些社会组织内部消化了。宋朝建国于五代十国变乱之后，加上在与北方少数民族的斗争中屡次受挫，为了巩固统治而采取了守内虚外的基本国策。这一政策的基本立足点就是非常重视内部稳定，重视对人民的直接控制，而社会救济尤其是平时救济是一个实现社会控制的有力工具。因此，两宋期间政府性的福利性救济的高度发达，是符合社会发展需要的。
与前代相比，宋朝的救济对象扩大到了社会各个阶层。与历史上根据社会地位将人民划分为不同等级的做法不同，宋朝政府则是按照财富的多寡来划分不同的社会阶层，并对其中的贫民和穷民进行重点救济。这说明宋朝开始将这些工作纳入政府义务的范畴，并将对人民提供救济和保障从一种仁政的表现转而成为政府应为人民提供的一种服务。
从救济项目上看，宋朝也取得了很大的成就。如仓制上，在救灾备荒的常平仓和义仓的基础上创立了专门的济贫仓种——广惠仓。在济贫机构上，创立了多种济贫机构，并且职能方面也有比较明确的分工。如有专门济贫的，也有以收治病人为主的，有养老的，有慈幼的。形成了一套完整的体系。这一体系自宋朝确立以后，元、明、清三代基本上都沿袭了其主要部分，成为中国古代社会后期福利性社会救济的基本格局。
虽然元、明、清三代总体上继承了宋朝的社会福利性救济的基本格局，但整体水平和规模都有相当规模的下降。其中，元时间短，统治者为北方游牧民族，对民政的重视程度远不及宋朝。因此，政府性的福利性救济有较大程度的倒退。明清两代虽然较元朝重视，但是其政府性福利救济仍然继续萎缩，取而代之的是民间性的慈善事业的长足发展。这成为了不少学者研究的热点，其中的代表是台湾的梁其姿女士，《施善与教化——明清的慈善组织》是她的代表作。
总的看来，宋朝政府性的福利救济在中国古代历史上的地位是空前绝后的。